1 DOSSIÊ ESTRATÉGIAS DE INOVAÇÃO DE AGENTES INSTITUCIONAIS NO CONTEXTO DA CRISE ECONÔMICA DE MEADOS DA DÉCADA DE 2010 NO BRASIL Sandro Ruduit Garcia*1 Robson Rocha de Souza Júnior**2 Rodrigo Foresta Wolffenbüttel*** 3 Resumo Empiricamente, escrutinaram-se as respostas de agentes institucionais às mudanças provocadas pela cri - se econômica dos anos 2010 no sistema nacional de inovação brasileiro, valendo-se de informações em bancos de dados e das próprias organizações para analisar o desempenho das atividades e capacidades de inovação do país e de entrevistas semiestruturadas com líderes de dez relevantes organizações nacionais (acadêmicas, empresariais) apreender estratégias inovação. três diferentes estratégias: adaptação do país às novas tecnologias estrangeiras para aproveitar vantagens comparativas; controle da agenda de ciência e tecnologia para promover a justiça social diante das contra- dições tecnológicas; ampliação de vínculos para gerar inovações no país, acentuando vocações produtivas. Palavras-chaves: estratégias de inovação de agentes institucionais; crise econômica; sistema nacional de inovação; transições tecnológicas globais; Brasil. * Universidade do Grande Sul, de e Humanas, de Porto Alegre, Grande Sul, E-mail: Orcid: CrediT: Conceitualização, Metodologia, Investigação, Tratamento dos dados, Escrita do Rascunho Original, Escrita, Administração do Projeto e Supervisão. ** Universidade Federal de Lavras, Faculdade de Ciências Sociais Aplicadas, Departamento de Administração Pública, Lavras, Minas Gerais, Brasil. E-mail : robsonjunior@ufla.br Orcid: https://orcid.org/0000-0003-0416-0987 CrediT: Conceitualiza- ção, Metodologia, Investigação, Tratamento dos dados, Escrita, Revisão e Edição. *** Universidade Esta São , E-mail: Orcid: Conceituali- zação, Metodologia, Investigação, Tratamento dos dados, Escrita, Revisão e Edição. Esta obra está licenciada sob uma Licença Creative Commons Atribuição 4.0 Internacional (CC BY 4.0) Revista TOMO, São Cristóvão, v. 45, e24846, 2026 DOI:10.21669/tomo.v45.24846 Dossiê: Sociologia econômica no Brasil: reconfigurações dos mercados e disputas de poder E-ISSN:2318-9010 / ISSN:1517-4549 2 INTRODUÇÃO As estratégias de inovação consistem em formas de intervenção nos mercados, observando com- plexos arranjos na coordenação entre agentes econômicos e não econômicos com vistas à circu- lação de conhecimentos, à aprendizagem e ao acesso a outros recursos relevantes. A literatura especializada está atenta a isso, uma vez que conjunturas de crise e processos de transição tec- nológica não apenas criam enormes expectativas sobre inovações para mudanças econômicas e sociais, mas também acentuam instabilidades e jogos relacionais entre os agentes diante da força inercial das instituições (Amorós e López, 2011; Etzkowitz, 2012; Bonaccorsi, 2016; Fagerberg, 2016; 2016; e 2017; 2017; e 2023; 2024; Ebner, 2025). Este artigo se detém às estratégias de agentes institucionais que são, nesta investigação, organiza- ções de representação e suporte institucional ao processo de inovação, capazes de ação intencio - nal para combinar recursos relevantes ao processo. A denominação “agente” visa a grifar a natu - reza reflexiva dessas organizações diante das trajetórias institucionais dos sistemas de inovação. Em anos recentes, a digitalização e as novas fontes e usos de energia têm sido avançadas por ino- vações radicais protagonizadas por certos países, enquanto outros tentam contribuir incremental- mente ou adaptar-se por imitações com maior ou menor sucesso nessas transições, perfazendo um quadro de experiências diversas entre impulsos, aproximações e distanciamentos das fronteiras científicas tecnológicas. sistemas inovação elevar e - car a nova revolução tecnológica, ao passo que outros contaram mais estritamente com recursos ins- titucionais pré-existentes (Fagerberg, 2016; Riain, 2016; Arbix, 2017; Donatiello e Ramella, 2017). Os diferentes caminhos nas transições expressam arranjos de interesses e relações entre os agen- tes em cada sistema, em decorrência principalmente das respectivas trajetórias institucionais ca- pazes de sustentar a persistência das políticas (Fagerberg, 2016; Riain, 2016). No entanto, tal explicação é questionada por estudos com ênfase nos motivos dos agentes no realinhamento e sustentação de coalizões face aos choques nos sistemas e suas trajetórias (Bonaccorsi, 2016; Win- deler e Jungmann, 2023). Outro aspecto ainda se refere às surpresas e seus paradoxos nas destrui - ções criativas (Silva, 2017; Gherardini e Ramella, 2023). O Brasil foi apanhado pelas recentes transições tecnológicas numa conjuntura de crise e estag- nação econômica. Isso se combinou com a reorientação em medidas de política econômica ao controle e pressão a dos públicos. discus - são sobre a situação brasileira recente tende a considerar o seu desempenho em inovação como aquém do esperado, seja destacando a inconstância das políticas de inovação e, por conseguinte, uma cultura empresarial avessa ao risco (Arbix, 2017), seja posicionando o resultado de novas políticas nos limites de constrangimentos macroeconômicos e político-institucionais (Guimarães e Barcelos, 2022). A despeito disso, uma dinâmica emergente no país concerne às startups em certos segmentos de mercado, sendo favorecidas, por exemplo, em novas demandas alimentares internacionais, caso das (Wilkinson, e novos ntos melhor de de e de governamentais e 2024). qualquer as de crise criaram expectativas sobre a performance e o ajuste de incentivos e normas do sistema de inovação, tanto para alcançar ganhos de produtividade quanto para desenvolver novos bens, ser - viços e mercados, em busca de alternativas de futuro. 3 Este artigo propõe-se, centralmente, a analisar as estratégias de inovação de agentes institucio- nais à e prolongamentos termos estagnação no Tais - tratégias mais por e que alianças ações intencionais para combinar recursos cognitivos, institucionais e econômicos em favor de inova- ções. O enfoque recorre tanto às trajetórias dos sistemas e seus meios para a ação quanto às ideias cognitivas e normativas que instruem percepções sobre interesses e seus repertórios para a ação. O artigo estrutura-se em seis seções, incluindo esta introdução. A próxima seção refere-se ao dese - nho e às técnicas de pesquisa. A terceira seção trata das formulações teóricas acionadas para ana - lisar a inovação, com base nas contribuições da Sociologia Econômica. A quarta seção destina-se a apresentar o contexto de crise e as respostas do sistema nacional de inovação em termos regulató- rios. A seção seguinte analisa as respostas estratégicas dos diferentes agentes investigados e suas relações com o sistema. Nas considerações finais, são discutidos os resultados da investigação. METODOLOGIA Este estudo é resultado de pesquisa financiada pelo Conselho Nacional de Desenvolvimento Cien - tífico Tecnológico 1 e sustenta o argumento de que os agentes institucionais tendem a acionar diferentes tipos de estratégias em resposta às contingências econômicas e políticas, como na situação de crise em análise, estabelecendo-se um jogo de cooperação e conflito entre posições institucionais para tentar conduzir o sistema de inovação. Esse jogo estratégico tem propensão a resultados contraditórios, em que, por um lado, se acham instabilidades nos incentivos e capacidades para a inovação e, por outro lado, os agentes se valem de oportunidades para instituir novas regras. Essas estratégias decorrem não somente da tra- jetória produtiva e regulatória do sistema, mas também das avaliações dos agentes sobre o que consideram seus interesses no uso dos recursos relevantes. Isso ocorre porque as conjunturas de retração econômica e de contingências políticas tendem a requerer imagens sobre inovação com reflexos alianças ações agentes que movem disponibilidades res - trições dos sistemas de inovação e das condições político-econômicas. O desenho de pesquisa acompanha, qualitativamente, o caso do sistema brasileiro de inovação, situado num contexto de crise econômica e de transições tecnológicas internacionais. Em termos operacionais, a pesquisa empírica desenvolveu-se pelo escrutínio das respostas de agentes insti- tucionais (empresariais, acadêmicos, governamentais e sociais) às mudanças observadas no siste- ma nacional de inovação no Brasil, nos anos 2010, considerando a inflexão econômica experimen- tada país 2014, se ao da e se com pandemia de 2020. A investigação combinou dados secundários e de campo. A opção pela investigação de aspectos do sistema nacional de inovação permite não apenas captar jogos intersetoriais e entre esferas institucionais – concernentes a normas de incentivo e regula - ção direcionadas para o conjunto da economia do país, como as estratégias nacionais de inovação, os marcos legais e os planos de desenvolvimento e trabalho, entre outras – mas também se aproxi- mar de literatura internacional especializada (Fagerberg, 2016; Riain, 2016; Donatiello e Ramella, 2017; 2016; 2017; e 2023; 2024; 2025) 1 Projeto de Pesquisa Agentes de Inovação e Crise Econômica no Brasil (Processo: 405377/2021-5). 4 tem discutido questões sobre as complexas combinações entre trajetórias institucionais e ação estratégica nos arranjos concretos dos sistemas nacionais de inovação. Isso escapa aos estudos sobre sistemas setoriais e sistemas regionais e locais de inovação, tentando-se observar comple- mentaridades nesses jogos e esferas que se podem reforçar ou bloquear reciprocamente. Para o das e idades inovação país longo anos foram informações bancos dados em oficiais das organizações envolvidas no sistema de inovação, especialmente Pesquisa de Inovação Tecnológica (PINTEC/IBGE), Anual Informações (RAIS-CAGED), dos de Pesquisa do CNPq, relatórios do Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovação e Comunicações (MC- TIC), do da (ME) do Central. realizada estatís- tica descritiva das informações colhidas. Para acompanhar mudanças nas normas de regulação e incentivo à inovação, foram obtidos docu- mentos legais, como o Marco Legal da Ciência, Tecnologia e Inovação, o Marco Legal das Startups, o Brasil Produtivo, Programa Melhoria da a das de e e Política 2030 as Nacionais de Tecnologia Inovação 2011, e Foi a de do material documental. Para as de foram entrevistas com - deres de uma amostra de tipo intencional de dez organizações com alcance nacional, tendo por cri- térios a sua destacada atuação institucional em torno da inovação, e a variação entre esferas pro- dutivas, acadêmicas e governamentais. O universo amostral envolveu a Financiadora de Estudos e Projetos a Brasileira Pesquisa Inovação (EMBRAPII), Associação Nacional de Entidades Promotoras de Empreendimentos Inovadores (ANPROTEC), a Sociedade para a do Brasileiro a Nacional Indústria a - deração da (CNA), Confederação do (CNC), Associação Nacional de Dirigentes de Instituições Federais de Ensino Superior (ANDIFES), a Sociedade Brasilei- ra para o Progresso da Ciência (SBPC) e a Central Única dos Trabalhadores (CUT). As entrevistas visaram a captar as ideias sobre os caminhos para a inovação, as interações com outros agentes e as ações em favor da inovação de cada agente organizacional, sendo realizadas no entre e de (uma para organização amostra). entrevistados foram convidados a avaliar os caminhos, as interações e as ações de suas respectivas organizações, o pós-crise 2015 país, seja, prejuízo aprecia- ção dos diferentes sobressaltos econômicos, políticos e tecnológicos desse período, as entrevistas buscaram captar as posições institucionais face ao conjunto das instabilidades. Os diálogos ocor - reram por videoconferência, tendo sido gravados os áudios para posterior transcrição e categori- zação; tiveram duração entre uma e duas horas, sendo conduzidos pelo coordenador do projeto, acompanhado de mais um ou dois pesquisadores da equipe de investigadores. Foram empregados procedimentos de análise textual de discurso dos depoimentos compilados no trabalho de campo. CRISE E INOVAÇÃO: CONSIDERAÇÕES TEÓRICAS As crises econômicas expressam, sob certo aspecto, uma paralisia dos agentes pela ausência de expectativas, despertando a atenção sociopolítica para a busca de alternativas tecno-econômicas com a a no diante natureza incertezas. acaba 5 instando a articulação de ideias sobre inovação com novas expectativas na condução econômica em face da retração de investimentos e atividades empresariais. O registro da literatura aponta que o choque de uma crise econômica tende a “minar” os caminhos da rentabilidade, levando a um terreno desconhecido em que parte dos decisores políticos e em- presariais opta pelo apoio à renovação organizacional combinada com elevação de competências tecnológicas na esfera produtiva (Amorós e López, 2011; Etzkowitz, 2012; Riain, 2016; Donatiello e Ramella, 2017). Os efeitos de trajetória produtiva e institucional podem se combinar com estra- tégias diversas dos agentes e com emergências nos sistemas de inovação, escapando às respostas funcionais. Sem entrar em detalhes, cumpre referir que uma influente literatura tem se empenhado em expli - car, com diferentes ênfases, esses “momentos críticos” nas trajetórias institucionais, ora supondo complementaridades institucionais ajustadas com efeitos recíprocos numa dinâmica histórica sis - têmica 2010; 2010), sugerindo para luta sobre de mercado em meio à resiliência institucional (Morgan, 2010; Thelen, 2010). Pinch Swedberg advertem além enraizamento relações e poder contido em instituições, a análise sociológica deve considerar a materialidade das inovações tec- nológicas, uma vez que estas requerem um funcionamento de recombinações de infraestruturas e conhecimentos disponíveis, assim como consistem em utilidades de consumo com cálculos para troca lucrativa, ambos os aspectos muitas vezes negligenciados na literatura mainstream. Fligs- tein (2025) alerta, nesse sentido, sobre os limites das teorias dominantes para o entendimento das crises e chances de transições no sistema capitalista atual, conclamando analistas para a formu- lação de novas abordagens centradas nos mecanismos de inovação e suas mudanças econômicas e políticas. No esforço de avançar na captação dessas combinações entre trajetórias institucionais e estraté- gias de inovação, muitas vezes contraditórias, pode-se tomar as ações tecno-econômicas em suas complexas relações com ações socioculturais e com ações político-institucionais, sustentando abordagens capazes de integrar diferentes níveis e dimensões analíticas. Tal princípio teórico-me - todológico permite avançar no reconhecimento de uma variedade de agentes e de políticas que incidem processos inovação e matizes 2005; 2019). O estudo das chances, das temporalidades e das variedades da inovação, nas conjunturas de crise, ganha precisão ao recorrer tanto às imposições e oportunidades inscritas nas transformações do paradigma tecnológico internacional quanto às dimensões contextuais, relacionais e de agência dos sistemas sociais de inovação. As revoluções tecnológicas expressam transições entre paradigmas, interligando processos de ino- vação que acionam conhecimentos e tecnologias disponíveis. Nas fases iniciais, estão as maiores oportunidades aos países em catching up, em razão da maior disponibilidade dos conhecimentos e relativa para trajetórias Todavia, aproveitamento depende da interatividade e do aprendizado dos sistemas de inovação na indução de trajetórias tecnológicas, da sobre sustentação sobre reflexos revoluções et al., 2005; Rovére, 2006; Freeman e Soete, 2009). As inovações econômicas são novidades que satisfazem necessidades em torno de problemas de consumidores, empresas, regiões e países, podendo consistir em produtos (bens e serviços), pro- cessos produtivos (tecnológicos e organizacionais), marketing, modelos de negócios e institui- 6 ções, além de criar mercados para o problema do crescimento econômico. O processo de inovação – geração, difusão e uso – acaba, no mais das vezes, conjugando esses diferentes tipos e mesmo graus inovação incremental imitação) 2019). afirmados a defender suas trajetórias produtivas, caso se percebam contestados pelas inovações e segmentos emergentes (Rovére, 2006). Os sistemas de inovação, por sua vez, consistem em arranjos tecno-produtivos e socioinstitucio - nais cujo conjunto adquire propriedades emergentes, distintas dos seus constituintes, assumin- do uma arquitetura variável que se adapta às mudanças da estrutura econômica. Um sistema de inovação constitui-se, resumidamente, de componentes, que são as organizações (empresariais, acadêmicas, governamentais, entre outras) e as instituições legais e sociais e das suas tramas de relações entre atores da inovação. Esses constituintes desempenham funções de circulação de conhecimentos de além atividades produzindo infraestrutura de recursos para o processo de inovação (Silva, 2017; Ramella, 2019). A dimensão contextual remete aos recursos tangíveis e intangíveis relevantes para inovação que se disponíveis infraestruturas e e setores vocações - dutivas. A dimensão relacional refere-se aos aspectos socionormativos na governança entre os agentes da inovação, como as normas formais, as convenções sociais e as redes de interações pes- soais e organizacionais. A dimensão de agência diz respeito aos jogos estratégicos na defesa do que se avalia como de interesse no processo de inovação. Nesse sentido, as estratégias de inovação de agentes institucionais envolvem uma amarração de ideias e expectativas em posições discursivas para a coordenação das relações e para a orientação de cursos de ação, no contexto dos recursos distribuídos pelos quadros produtivos e institucionais dos sistemas. A de (2005) ser ao a para influência ideias e expectativas nas organizações econômicas. A sugestão é que os cursos de ação nesses sistemas se movem por combinações entre interesses materiais e ideais, desdobrando-se com o monitora- mento de relações com demais agentes. Além das condições político-institucionais e sociocultu- rais, as imagens futuras e as ideias exercem influência nas organizações econômicas. Para (2008), complemento, ideias e têm indepen - dência relação interesses articulandoem contextuais. refle- tem-se no que os agentes avaliam como seus interesses e nas suas percepções sobre os significados das instituições sociais e legais. Tais ideias acabam contribuindo para a definição dos problemas e para as propostas de solução. As lógicas ideacionais contribuem para coalizões, consensos e con- flitos sobre as políticas e mudanças institucionais. Bonaccorsi (2016) tem também uma contribuição para a análise dessas estratégias, ao sugerir que os estudos sobre experiências e impasses da inovação em reações aos choques econômicos podem ganhar em precisão com o aprofundamento de aspectos relativos às formas de construção das aproximações entre atores dos sistemas de inovação, chamando a atenção para questões so - bre a coordenação da ação entre grupos com distintos interesses e valores e seu peso nas políticas públicas. autor relevo razões aos que as nos de inovação, visto que estes envolvem atores heterogêneos, requerendo estratégias de aproximação e de formação de coalizões entre interesses diversos. Windeler Jungmann têm destacado as econômicas caracte- rizam altareflexividade coordenação suas e internas externas, 7 usando conhecimentos e habilidades para a gestão de seus interesses e alianças, no âmbito dos sistemas de inovação. Organizações diversas (empresariais, acadêmicas, governamentais, entre outras) não apenas monitoram os atores do entorno, mas também regulam seus processos em torno da imaginação de inovações, tentando agir em seu favor. Portanto, essas são balizas para uma análise das estratégias de inovação de instituições relevantes face ao que ocorre na conjuntura de crise e estagnação econômica do país, em meio às atuais tran- sições tecnológicas internacionais. CONTEXTO DE INSTABILIDADES A trajetória do sistema brasileiro de inovação revela certa imaturidade se contrastada com países de avançada, reúna e com contri- buição para a inovação (Mazzucato e Penna, 2016; Schneider e Reynolds, 2020). O sistema conta com alto peso relativo da grande empresa que atua especialmente na adaptação de tecnologias estrangeiras, sendo a aquisição de máquinas e software a sua principal atividade inovativa: 75% das empresas com atividades inovativas atribuem alta importância a essas aquisi- ções (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2020). Isso contrasta não apenas com o relati - vamente baixo dispêndio empresarial em Pesquisa e Desenvolvimento – P&D (22% das empresas com atividades inovativas), mas também com a baixa colaboração entre atores para inovação: 8% das empresas com atividades inovativas atribuem alta importância à colaboração com fornecedo- res 3% atribuem importância colaboração universidades centros pesquisa (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2020). O da empresa é incipiente. um sistema pós- -graduação formação pesquisadores de científico 2023), la - boratórios pequeno e baixa com setor (Conselho de Desenvolvimento e 2023). empresas alta do para com disponibilidade financiamento e certa aos riscos da inovação (Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística, 2020). O acompanhamento da performance econômica brasileira ao longo da década de 2010 revela as suas dificuldades, a de queda taxas crescimento Produto Bruto maior e na A de exte- rior as dificuldades setores no ao tempo que se amplia a importância das commodities agrícolas e minerais nas suas trocas comerciais (Brasil, 2024b). Observa-se tendência de simplificação da estrutura produtiva que se expressa nessa pau - ta exportações no de relativa indústrias setores voltados para o mercado interno (Brasil, 2024a; Brasil, 2024b). A crise econômica desencadeada na metade da década dos anos 2010 tem diferentes impactos no desempenho do sistema de inovação, destacando-se: a) queda nas taxas de inovação das empresas (em 35,7% inovações produto processo; 2014, implemen- taram; 2017, e pedidos patentes pedidos, 2010; em 28.317, 2019) 2021b); retração taxas dispêndio P&D % PIB 2010; no de 1,21% 2019) maior é setor vis-à-vis ao setor empresarial (Brasil, 2021b); e c) formação de alguns clusters de startups ligadas 8 aos ambientes de inovação e de uma nova geração de parques tecnológicos ligados às universi - dades projetos implantação à (em 54 em e empresas 2014, parques 729 em 71 com empresas) (Brasil, 2021b). Os efeitos da crise no desempenho do sistema guardam relação tanto com as restrições macroe- conômicas e com o quadro político e institucional quanto com demandas emergentes e oportuni- dades para intervenção pelos agentes em regulamentos e procedimentos administrativos (Arbix, 2017; e 2022; 2023; e 2024). sentido, chamam a atenção diferentes aspectos de mudança na política de inovação no período, cabendo sublinhar a fragilização da ação governamental em torno da coordenação entre os diversos atores que integram um sistema de inovação, como se pode observar em particular nas estratégias nacio- nais de ciência, tecnologia e inovação (de 2011, de 2016 e de 2021). Os instrumentos de planeja - mento governamental passam a focalizar a redução de custos de produção e transação (trabalho, energia, desburocratização), bem como a absorção da digitalização, abandonando os planos mais abrangentes de formação de novas organizações e instituições no sistema (Brasil, 2012; Brasil, 2016; Brasil, 2021a). As políticas governamentais de incentivo à inovação acham expressão em instrumentos instituí- dos segunda dos 2010, o Brasil Produtivo o de Melhoria da bem em de setorial, a nova das e Programa 2030. a diferentes de destacando-se a progressiva adoção de medidas orientadas para incidir mais estritamente sobre os custos de produção, em especial nos instrumentos de política industrial que se articulam às estratégias nacionais de inovação. Na primeira metade da década de 2010, a política esteve orientada para a aproximação entre componentes sistema inovação, o público setores e tipos de atividades de inovação, selecionados segundo suas potenciais contribuições ao desenvol- vimento sustentável e social, ainda que os retornos empresariais estivessem abaixo do esperado. Na segunda metade dos anos 2010, a política governamental passa a orientar-se para a desregu- lamentação de atividades combinada com estagnação do investimento público em inovação, esco - lhendo temas de interesse conforme sua esperada contribuição para a competitividade econômica e privilegiando suportes a segmentos empresariais escolhidos. Em termos regulatórios, pode-se apontar duas importantes novidades na segunda metade da dé - cada 2010, país: chamado Legal em Tecnologia Inovação Federal nº 13.243); e o Marco Legal das Startups e do Empreendedorismo Inovador (Lei Comple- mentar 182/2021 da Presidência da República). Esses marcos regulatórios expressam tendências gestadas na metade década 2010, da da refletindo, sob certo aspecto, discussões das estratégias nacionais de ciência, tecnologia e inovação de então. Trata-se quadros que ao para interações, e entre atores relevantes do sistema de inovação, havendo ainda previsão de meios para certa cons - trução de mercados para a pequena empresa inovadora, em especial no novo marco das startups (compras governamentais, spin-off empresarial, trocas entre pequena e grande empresa, investi- mentos). Portanto, termos gerais, sistema de responde dura nos - tes de sua estrutura produtiva e de arquitetura institucional. Ou seja, setores econômicos tradicio -